《中国通史》

第四卷 中古时代·秦汉时期(上册)·第一节 朝廷

  
第一节 朝廷

  秦都咸阳,西汉都长安,东汉都洛阳。都城是全国的政治、经济、文化中心,朝廷居于京都之内,是全国的政治中枢。朝廷是由皇帝和众多官员构成。在朝官中,又大体可分为几种类型。第一类是最高级的官员,有丞相、御史大夫、太尉,即所谓“三公”;还有职位尊崇而实际不管政务的太师、太傅、太保,即所谓“上公”。第二类是各部门的主管官员,有太常、宗正、光禄勋、卫尉、廷尉、大鸿胪、大司农、少府、太仆等,即所谓“九卿”。第三类是皇帝的亲近侍从官员,有尚书、常侍、给事中等。这类官员形成于武帝时期,武帝为加强皇权,网罗亲信,出入宫禁,参与机密,从而形成了一个决策核心,围绕决策核心的这些亲信官员,可统称为“中朝官”,丞相以下诸卿为“外朝官”。第四类是服务于宫中的官员,有太子属官和皇后属官,这类官员可统称为“宫官”。以上四类官员,都各有许多职位不等的属官,其秩六百石(相当于县令级)以上者,均可称为朝官,有资格参与朝会和廷议。他们构成了庞大的朝官队伍,皇帝则是这支队伍的总首领。这就是朝廷的组织概况。

   皇帝

  皇帝是君主专制的象征。这一名号创始于秦始皇。据《史记·秦始皇本纪》记载:秦初并天下,令丞相、御史……议帝号。丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯等皆曰:“……今陛下兴义兵,诛残贼,平定天下,海内为郡县,法令由一统,自上古以来未尝有,五帝所不及。臣等谨与博士议曰:‘古有天皇,有地皇,有泰皇。泰皇最贵。’臣等昧死上尊号,王为泰皇。命为制,令曰诏,天子自称曰朕。”王曰:“去‘泰’着‘皇’,采上古帝位号,号曰皇帝,他如议。”制曰:“可。”

  汉因秦之名号,而又有所修定和补充。据蔡邕《独断》云:秦承周末,为汉驱除,自以德兼三皇,功包五帝,故并以为号。汉高祖受命,功德宜之,因而不改也。

  又云:汉天子正号曰皇帝,自称曰朕。臣民称之曰陛下。其言曰制诏,史官记事曰上。车马衣服器械百物曰乘舆。所在曰行在所,所居曰禁中,后曰省中。印曰玺。所至曰幸,所进曰御。其命令一曰策书,二曰制书,三曰诏书,四曰戒书。

  由于皇帝名号的确定,于是其亲属均有尊号,如皇帝父曰太上皇,母曰皇太后,妻曰皇后,子曰皇太子、皇子,女曰公主,孙曰皇孙等等。

  皇帝的尊号独一无二,本身就意味着有至高无上的权力。秦汉时代除了有时因皇帝年幼庸弱而受制于母后、外戚、宦官、权臣或地方诸侯之外,在通常情况下,一切行政、立法、财政、军事大权,无不由皇帝独揽;一切任免、赏罚、生杀予夺大权也无不属于皇帝。如《史记·秦始皇帝本纪》载:天下之事无大小皆决于上,上至以衡石量书,日夜有呈,不中呈不得休息。

  汉武帝时,董仲舒又发展了儒家的君权神授说,给君权披上了一层神秘的外衣。君权与神权结合,更加强了君权不可侵犯的神圣性。当时一般的社会意识,莫不认为皇帝就是天子,是秉承天命统治人民的。如《白虎通义》卷一《爵》称:“王者,父天母地,为天之子也。”《汉书·鲍宣传》也说:“天下乃皇天之天下也。陛下上为皇天子,下为黎庶父母,为天牧养元元。”总之,皇帝的权力是独尊无二的,所以皇帝又称为“至尊”。除了一个虚无而人格化了的天之外,再也没有任何超越皇帝权力之上的了。

   三公和上公

  丞相。秦在建立封建专制主义集权的官吏组织中,一个重大措施就是在朝廷内确立丞相制度。丞相作为正式官名,是由秦独创的。“丞”与“承”通,有承受之意;“相”的意思是辅助。丞相作为“百官之长”,重要的是上承天子的命令“助理万机”。

  秦自武王后,一般都设二丞相,《全秦文》卷一所载秦刻石,多列有“丞相隗林、丞相王缩”或“丞相臣斯,丞相去疾”的署名,二丞相实即左右丞相。《史记·秦始皇本纪》载始皇三十七年(公元前210年)“始皇出游,左丞相斯从,右丞相去疾守”,即是明证。秦以左为上,左右丞相相当正副丞相。有时以中官宦者为丞相,则又有中丞相之称,如秦二世时以赵高为中丞相。“中”乃中宫宦者之称,宦者也叫“中人”,因赵高为宦者,故丞相之上冠以中字。赵高任丞相时,丞相之职不分左右,仅一中丞相。汉承秦制,但有所发展变化。高帝即位,置一丞相,十一年(公元前196年)更名相国。孝惠、高后时置左右丞相。由于汉代以右为上,故其时右丞相为正。文帝时复置一丞相。武帝时曾一度欲置左右二丞相,但始终没有任命右丞相。总之,西汉前期基本上置一丞相。成帝时设置三公官:大司空、大司马、丞相,而丞相官名仍旧。哀帝元寿二年(公元前1年)改丞相为大司徒。东汉光武帝建武二十七年(公元51年)诏令去“大”,只称司徒。献帝建安十三年(公元208年)复置丞相,由曹操任其职。

  秦开创和确立丞相制度,完成了战国以来政治制度方面的一个重要转变:第一,彻底废除了“世卿世禄”制,丞相不但不是世袭的,而且不是终身的。丞相的任免权,完全操于皇帝之手。第二,权力进一步集中。与春秋时诸卿共掌国政相比,掌权的人数少了,开始虽有左右二丞相,实际是一正一副,权力更加集中。这样,权力比较地集中于丞相,而丞相的任免权又操在皇帝手中,相对说来,丞相制的确立加强了皇权。

  丞相的权力,在武帝以前较重,武帝削弱相权以后,逐渐变轻,但总的来看,丞相乃人臣中的最高级官吏,正所谓“一人之下,万人之上”。其职责范围,据《史记·陈丞相世家》记陈平的话说:“宰相者,上佐天子理阴阳,顺四时,下育万物之宜,外镇抚四夷诸侯,内亲附百姓,使卿大夫各得任其职焉。”这就是说,丞相所职无所不统,无所不包,上自天时,下至人事,都是丞相的职责范围。它大体有以下几个方面:(1)丞相有选用官吏之权。据《汉书·田蚡传》记载,“当是时丞相入奏事,语移日,所言皆听,荐人或起家至二千石,权移主上。上乃曰:‘君除吏尽未?吾亦欲除吏。’”这时的丞相几乎掌握了全部用人权,甚至引起皇帝的不满。

  (2)丞相有劾案百官与执行诛罚之权。例如武帝时丞相田蚡奏请武帝案验灌夫,武帝说:“此丞相事,何请?”又文帝时申屠嘉为丞相,奏请诛杀内史晁错,文帝没有批准,申屠嘉后悔地表示没有先斩后奏。这说明丞相既有劾案百官的权力,又有自行诛罚的权力。

  (3)丞相有主管郡国上计与考课之权。丞相主管郡国上计与考课,并根据官吏治绩的好坏,奏行赏罚。由于这项工作十分重要,所以丞相府设有专人掌管其事。有时为了慎重,丞相就委托各种官员组成临时班子,以仔细考察郡国上计,询问地方情况。丞相还时常派遣掾史直接到地方考察。丞相府又是京畿各郡的上诉机关。

  (4)丞相有总领百官朝议与奏事之权。秦至西汉,凡遇重大事情,皇帝常召集百官朝议,或者群臣上议,谓之集议,由丞相主持。集议的内容很广泛,如立君、立储、封赠、赏功、罚罪、食货、选举、民政、法制、礼制、边事等等,皆可议论。集议结果,由丞相领衔奏事,皇帝裁决。

  (5)丞相有封驳与谏诤之权。丞相对于皇帝的诏令有不符合法律、制度者,有封驳谏诤之权。如,景帝欲封皇后兄王信为侯,因丞相周亚夫谏阻而未封。又如,哀帝时丞相王嘉将皇帝已下的诏书封还不行。有时皇帝不听谏阻或所议不行,便是丞相的失职,丞相就要向皇帝申请辞职。

  上述丞相职权主要在于用人和出谋定策。这是为政的要害,千头万绪的政事无不与之密切相关。

  秦虽然确立了丞相制,但在组织上还不是那么完备,丞相之下属官较少。汉代则不同,随着组织的日益健全,属官队伍日益庞大,据卫宏《汉旧仪》说到汉武帝时,丞相府已经有“吏员三百六十二人”。其中比较重要的属官是司直、长史,此外就是诸曹掾属。司直是丞相府中的最高属官,级别相当于郡守,始置于汉武帝,职掌佐丞相,监察检举,并指挥丞相府中其他属官。长史类似相府的总管,丞相府有丞相史二十人,长史为众史之长,丞相有事,常交长史办理,实为佐助丞相,署理诸曹之职。丞相政务繁忙,故设有诸曹掾属,分曹处理政务,如东曹主督察地方,西曹主领百官奏事,还有集曹、奏曹、议曹、侍曹等等,其设置及职掌随着丞相职权的变化各个时期都有所不同。

  丞相地位既尊,权力又大,必然要与君权发生冲突,汉初几任丞相如萧何、陈平多能深自贬抑,故君臣之间矛盾比较缓和,但也担了不少风险。武帝开始削弱相权,一部分权力转归尚书。成帝时设三公官,相权一分为三。至哀帝时,连丞相之名也被废掉,改为大司徒。东汉光武时,尚书台正式成为朝廷最高权力机关,名为司徒的丞相有名无实,有职无权,仅备位而已。东汉末,曹操为丞相,大权独揽,皇帝如同傀儡。这时的丞相非复人臣之职,当属于另外一个问题了。

  御史大夫。御史大夫秦始皇始置,西汉因之。成帝绥和元年(公元前8年),更名大司空。哀帝建平二年(公元前5年),复为御史大夫。元寿二年(公元前1年),又称大司空。东汉光武帝建武二十七年(公元51年),改大司空为司空。献帝建安十三年(公元208年)曾一度罢司空,置御史大夫,其职与司空无异。

  御史大夫是“贰于丞相”的副职,位次丞相而高于诸卿,其职责是辅佐丞相,总理国政,故当时称丞相府与御史府为“两府”或“二府”,国家一切政务多归于两府。御史大夫的职掌具体说有如下几个方面:(1)掌管图籍秘书。御史大夫是天子左右亲信发展起来的朝廷高级官员,从历史渊源上看与皇帝的关系比较密切。无论皇帝诏书还是臣民奏章,大都经御史承转并保存,这些机密文书实际是当时的档案,有时连皇帝大臣都感到棘手的大事,只有依靠档案中的先例,即所谓“故事”来处理。鉴于其职比较重要,凡天下图书计簿,都集中于御史府掌管。御史大夫几乎是掌握了以机密文书、档案资料为中心的国家全部图书资料。

  (2)纠察百官。考课、监察和弹劾百官,这是御史大夫的正常职权。无论是朝官还是地方官员,御史大夫都有权纠察。御史府设有专职人员负责弹劾朝官和督察地方行政,武帝时还专门从御史府中抽出人员,号曰“绣衣直指”,专办地方大狱等。

  (3)受命处理重大政事。御史大夫既是丞相副职,而丞相位高权重,皇帝不便随时差使,或甚至不愿差使,所以有些重大政事,就往往直接交予御史大夫处理。秦至西汉,一直是这种状况。

  (4)奉命督军出征。督军也是御史大夫的职责,奉命督军出征则兼有了领兵权力。如武帝征和三年(公元前90年),御史大夫商丘成将二万人出西河伐匈奴;宣帝本始二年(公元前72年),御史大夫田广明为祁连将军讨匈奴,皆是其例。

  西汉末年,由于中朝尚书权力的发展,御史大夫的职权与丞相一样,也逐渐转移于尚书。所以御史大夫改为大司空后,虽号为三公,但已成虚位。到光武帝改大司空为司空,司空的职务,与成帝以前御史大夫的性质大不相同,据《后汉书·百官志》说:“司空,公一人。本注曰:掌水土事。凡营城起邑、浚沟洫、修坟坊之事,则议其利,建其功。凡四方水土功课,岁尽则奏其殿最而行赏罚。”这时的司空已成了专管水土的官职。可见,御史大夫一职,实际只存在于秦和西汉,而真正起作用又是在秦和西汉前期。

  御史大夫的主要属官有两丞,一曰御史丞,一曰御史中丞。御史丞领御史三十人留寺,理百官事。御史中丞的职位则比较突出,在殿中兰台掌图籍秘书,外督部刺史,年领侍御史十五人,受公卿奏事,举劾按章,御史大夫的主要职掌,几乎就集于中丞之职。东汉时,由于尚书诸曹的发展以及御史大夫改为司空,御史中丞分出改属少府。

  太尉。秦朝是否有太尉一职不很清楚,但相当于汉代“掌武事”的太尉是没有的。秦朝掌武事的官员有国尉,秦国尉在大将之下,地位不高。汉初开始,太尉成为武官最高称呼之一,但时置时废,并不固定。汉武帝时,罢太尉官,置大司马。成帝时,大司马地位渐次升高,位于司徒之上。东汉光武帝时复旧名太尉,灵帝末年大司马与太尉并置。

  太尉的职权是掌武事,实际上在西汉只不过是皇帝的军事顾问,太尉本身并无发兵领兵之权,也很少实际的军政职务。所以太尉的官属较少,就是太尉本职也是或置或省,大抵有军事则置,事毕即省。目的都是为了利用或限制太尉的职权,以维护君权。武帝以后,虽改太尉为大司马,其性质亦不过是加官,空有名号,并无军政实权。东汉光武帝复改大司马为太尉之后,因领尚书事,而其职权逐渐加重,于军事顾问之外,并综理军政。在东汉三公中,太尉地位最尊,属官较前也增多,据载有长史一人,署诸曹事;掾史属二十四人,各分曹理事;此外还有令史及御属二十三人,各主杂务。东汉的太尉府,实际相当于西汉的丞相府。

  上公。上公指位在三公之上的太师、太傅、太保等官。太傅,高后元年(公元前187年)初置,中间省,至哀帝元寿二年(公元前1年)复置。太师和太保,平帝元始元年(公元1年)始置。太师、太傅、太保,虽位列三公之上,但仅为虚衔而无实权。西汉末年王莽搞所谓四辅,又加少傅一职。这些尊崇的上公,名义上是辅佐朝政,为帝王之师,实际上只是封建朝廷的装饰品。到了东汉,罢太师、太保和少傅,仅保留“太傅上公一人”,而且时置时省,掌以善导,并无常职。不过,东汉的太傅比起西汉时的地位要高,他们往往是“元功之首”或“为国元老”的国家重臣,又常领尚书事,掌握实权,所以在政治上有较大的影响。

   诸卿

  太常。太常,秦官。秦曰奉常,西汉改称太常。惠帝时曾一度又曰奉常。王莽时曰秩宗。东汉恢复太常之称,至建安中又称奉常。

  太常的基本职责是掌宗庙礼仪。古代以血缘关系为纽带,祭祀和军国大政的活动均集于宗庙,庙堂即是朝堂。后来朝庙分家,但宗庙祭祀仍是国家头等大事,非常严肃认真而隆重,所以主持宗庙祭祀礼仪的太常被列为诸卿之首。

  太常的另一项职责是兼管教育,负责选拔博士与博士弟子。太常员吏八十五人中,有九人“学事”十六人“守学事”,即负责教育事宜。太常的职权在两汉有分化降落之势。汉初三辅有陵庙之县均归太常管辖,从元帝起移归三辅;武帝以后考试之权渐归尚书,太常职权有了明显的削弱。

  宗正。宗正,秦始置,两汉除王莽时更名宗伯并曾一度废置以外没有什么变化。宗正是为管理皇室亲族而设的官。皇族外戚均有名籍,藏于宗正府,从西汉开始到东汉,宗室属籍一直存在,可见宗正对于名籍的保存管理相当妥善。西汉朝更对皇族外戚载有属籍者,时常加以赏赐;对于犯罪者,则削除属籍,降为平民,这些手续均由宗正办理。宗亲犯罪当髡刑以上者,先报宗正,宗正再申报皇帝,始能处置,一般司法机关则不能过问。宗正既为掌皇帝宗亲事务之官,所以任此职者不但皆为皇族,且往往是皇族中德高望重者。由于刘氏宗室人口猛增,到西汉末平帝时已有十余万人,而且分散在全国各地,掌握实权的王莽为了便于统治刘姓宗室,便在各郡国设置宗师。东汉沿袭了这一制度。

  光禄勋光禄勋,秦及汉初为郎中令,武帝太初元年(公元前104年)改名光禄勋。光禄勋的主要职责是“掌宫殿掖门户”,为宫内总管。因其居于禁中,接近皇帝,故地位十分重要。秦二世时赵高为郎中令,就是利用这种特殊地位左右了二世。汉文帝以代王立为皇帝,夕入未央宫,当夜即拜其亲信张武为郎中令,巡行殿中,以防有变。可见此官原来是很重要的,只是后来中朝官日益增多,光禄勋的地位和实权才逐渐降落。

  光禄勋总领宫内一切,所以属官多,机构大,某些属官的地位也很高。一类是大夫,大夫掌议论,名目很多,有太中大夫、中大夫(后更名光禄大夫)、谏大夫等,多至数十人;一类是议郎,亦掌议论,有十二人。这些官员都是皇帝的高级参谋,其中除议郎为光禄勋属官外,其他均与光禄勋没有严密的统属关系,但因为他们的活动主要在宫内,所以习惯上列于光禄勋系统。光禄勋的主要属员,是以郎命名的属吏,有中郎、侍郎、郎中等。郎的职责是宿卫门户,出充车骑。有五官、左、右三署。汉代的郎官不仅是皇帝的亲近侍从,而且是备用官员,地方长吏令长多以郎出补,有些着名的执政大臣,如桑弘羊、霍光,也是出身于郎官。

  卫尉。卫尉,秦官,两汉期间曾有两次改名,一次是景帝初更名中大夫令,一次是王莽时更名太卫。卫尉的职务是统辖卫士,卫护宫阙之内。卫士的营房称为“庐”,就在宫墙之下。卫尉与光禄勋比较,光禄勋所领的郎官是皇帝的近侍卫队,而卫尉所领卫士,乃外围警备部队。卫尉属官,除一丞总署曹事外,主要有公车司马令,掌殿司马门,夜徼宫中,吏民上书及阙下凡所征召皆总领之;有卫士令,主卫士,东汉时卫士令分为南宫卫士令和北宫卫士令,卫士也随之一分为二。又各宫门均有司马一人,主其门警卫。

  执金吾。执金吾,秦名中尉,武帝太初元年(公元前104年)更名执金吾,王莽时名奋武,东汉复名执金吾。执金吾的职掌是徼循京师,禁备盗贼,也就是说执金吾的主要任务是担任宫殿之外、京城之内的警卫和治安工作。皇帝出行时,执金吾还要充任护卫及仪仗队。《后汉书·百官志》引《汉官》曰:“执金吾缇骑二百人,(持戟)五百二十人,舆服导从,光满道路,群僚之中,斯最壮矣。”这是一支浩浩荡荡的庞大队伍。东汉光武未称帝时,曾目睹过执金吾出巡的威风气势,感叹地说:“仕宦当作执金吾。”由于与警卫工作有关,所以执金吾有权直接逮捕罪犯。东汉时执金吾还可循行郡县。执金吾的属官,除执金吾丞总署曹事外,在西汉有中垒令,掌宫中垒门;有寺互令,掌门禁;有都船令,掌治水,有武库令,掌兵器。西汉又有左辅都尉和右辅都尉,掌分区循缴宗师。其他还有侯、司马以及千人等,均为一般属官。东汉执金吾除保留丞及武库令之外,其余属官皆省。

  廷尉。廷尉,秦官,景帝中元六年(公元前144年)更名大理。武帝建元四年(公元前137年)复名廷尉。哀帝元寿二年(公元前1年)复为大理。王莽曾改名作士。东汉光武以后复曰廷尉。建安中又改为大理。廷尉的职掌是管理刑狱,为全国最高司法官。依法判罪是廷尉的职责,如果法无名文,廷尉的判例就成为“故事”,可以比作法律。地方上解决不了的案件,要上报廷尉,如果廷尉也不能解决,就要呈报皇帝亲决。廷尉在每年冬至节要亲自处理一批积案。平时如遇重大案件,由皇帝派人参与廷尉会审,名曰“杂治”。廷尉除依法判案,还掌管许多监狱。汉时皇帝对大臣有所谓“召致廷尉”的诏书,即为下狱。在这里,廷尉不仅是官名、官署名,且成了监狱的代名词。西汉武帝以后,有廷尉狱及中都官狱二十六所;东汉仅有廷尉及洛阳诏狱。廷尉属官,有廷尉正一人,主决疑狱;有左、右监,主逮捕事(东汉省右监);有左、右平,掌平决诏狱(东汉省右平);其他尚有许多名目繁多的掾史之属,分管具体事务。

  大鸿胪(附典属国)。大鸿肿,秦名典客。西汉景帝中元六年(公元前144年)更名大行令。武帝太初元年(公元前104年)改名大鸿胪。王莽时称典乐,东汉复名大鸿胪。大鸿胪“掌诸侯及四方归义蛮夷”,其实主要是礼仪方面的工作。例如诸侯王入朝时迎送、接待、朝会、封授等礼仪,乃至诸侯王的死丧赐谥及拜王嗣等,都是由大鸿胪掌管和安排。同时四方郡国上计之吏来京,也均由大鸿胪及属官管理,因为来京之吏要观光,遇上朝会大礼要参加,此正属大鸿胪的管理范围。大鸿胪下属官有诸郡邸长丞,即专为接待各地来京官员。大鸿胪所掌“归义蛮夷”,指接待或管理边区少数民族或国外的降者与使者,而重点又是朝见的礼仪。这项对外接待工作,成帝以前由典属国负责,典属国是与诸卿并列的一卿,成帝河平元年(公元前28年)罢典属国,并其职于大鸿胪。大鸿胪属官,除一丞总署曹事外,主要有行人令、译官令、别火令、郡邸长、使主客、大行治礼丞等,分别主持内外接待、翻译、食宿、礼节等。

  大司农。大司农,秦名治粟内史,汉初因之,景帝后元元年(公元前143年)更名大农令。武帝太初元年(公元前104年)更名大司农。王莽改名义和,又改为纳言。东汉复名大司农。凡国家钱谷租税等财政收入和支出,均归大司农掌管。尤其是在西汉武帝时,大司农通过各种办法,搜罗钱财,对汉武帝的文治武功起了相当重要的作用。大司农的属官,有丞总署曹事。平帝置部丞十三人,每州一丞,主劝农桑;东汉仅一部丞,主帑藏。太仓令,主受郡国传漕谷;均输令,主均输;平准令,主平物价;都内令,主京师库藏;籍田令,主籍田事;铁市长,主铁器买卖事。另外,于各郡国还设立仓长以管仓库,设农监以管农事,设都水以管水池渔利,设铁官以管铁器制造与经营,设盐官以管盐业生产等,统归大司农管辖。

  少府。少府,秦官。两汉皆称少府,唯王莽时曾一度改为共工。少府与大司农比较,大司农是国家财政总管,收百姓租赋以供国家费用;而少府则是皇室的财政总管,收山海池泽税和经营园林手工业等以供皇室的消费。少府因系帝室之财政总管,故机构之大,属官之多,在诸卿之中居于首位,诸卿手下协助署理曹事的丞仅一至二名,少府却有六丞。其他属官,有尚书、符节、太医、太官、汤官、导官、乐府、若卢、考工室、左弋、居室、甘泉居室、左右司空、东织、西织、东园匠十六官,各有令、丞,这一类基本上是管理宫廷内各种事务的属官。有胞人、都水、均官三长、丞,胞人主供宫内肉食,都水及均官主山水之税。又有上林十池监,主监上林十池。还有中书谒者、黄门、钩盾、尚方、御府、永巷、内者、宦者、官令、丞,这一类多本是皇帝左右亲近的宦官。东汉时,少府财政事务减少,一部分职掌并入大司农,只管杂务,不再专管帝室财政,所以机构相应缩小,属官亦有裁减。

  水衡都尉。水衡都尉,武帝元鼎二年(公元前115年)初置,东汉光武省,此职仅存于西汉后期。武帝初设水衡都尉,打算以其主盐铁经营,但告缗以后,国家财政大增,收入集于上林苑,所以令水衡都尉主管上林。原来铸钱及上林由少府职掌,现在设水衡专管其事,而原属少府的某些属官,也就转归水衡都尉掌管。《汉书·王嘉传》说,元帝时“都内钱四十万万,水衡钱二十五万万,少府钱十八万万。”水衡钱和少府钱都是皇帝私产,加起来比国库的钱还多,而水衡又比少府多将近三分之一,说明皇室收入的大部分归水衡管了,所以水衡地位相当高。东汉初省,并大职于少府。这时因国家财政与帝室财政不再分开,少府基本上不管经济收入,水衡也随之取消。

  太仆。太仆,秦官,西汉皆称太仆,唯王莽时一度更名太御。太仆的职责一是掌皇帝乘舆,一是掌马政。皇帝出行时,太仆要亲自为皇帝驾车,因其常在皇帝左右,故其地位相当重要。至于太仆所掌的马政,一部分供天子用,即所谓“家马”,一部分供军国用,这是马政中的主要部分。太仆的属官,除一丞总署曹事外,主要就是一些掌马政之官。据史载西汉有六牧师菀和三十六厩,都是牧养家马和军马的大型马场。如“未央”、“家马”、“龙子”、“闲驹”、“路軨”、“承华”等,均为马场名号,各有令、丞或监、长之类的官员主管,而统辖于太仆。

  将作大匠。将作大匠,秦名将作少府,景帝中元六年(公元前144年)更名将作大匠。王莽时曾改名都匠。东汉初恢复将作大匠之称,光武中元二年(公元57年)省,章帝建初元年(公元76年)复置。将作大匠的职责是掌治宫室,亦即掌管基本建设,如营建宗庙、宫室、陵园等,并包括宫室和陵园绿化在内。这些工程,有的相当浩大,比如起陵邑,每一新皇帝即位即开始动工,直到死去,下一帝又复如此,长年累月,无止无休。除国家正常工程之外,将作大匠还常受诏营建某些大臣的宅第,更是不胜繁忙。将作大匠的属官有丞二人,东汉减至一人。此外还有左右中侯,掌施工。有石库令,主石料保管及加工。有东园主章令,主木材及木器制作。巨大的土木工程,需要大批的劳动力,劳动力多以刑徒充之。西汉设有前、后、中三校令,东汉又增左、右校令,分别掌管工徒。

   中朝官

  武帝以前丞相权重,从武帝开始到宣帝,为削夺相权,搜罗亲信,逐渐形成一个起决策作用的中朝官系统,亦即朝中之朝;与之相对而言,丞相以下的朝官则为外朝,于是有中外朝之分。中朝官人员的构成基本有两类:一类是所谓天子的宾客,他们在政府组织中并没有什么地位,却往往持着侍中的头衔参与机密;另一类是文武官员中的心腹之臣,武官有大司马、将军,文官有大夫、博士、尚书等,也是加上待中或给事中头衔,从而成为中朝之官。中朝官系统有一个形成发展的过程,除了大司马、大将军一度权兼内外之外,再就是典掌枢密的尚书台最后接管了丞相府的事权,尚书和侍中等官位日益隆重。兹分述如下:1.将军。将军一官,由来已久,开始只是高级武官的统称。在一般情况下,将军是对武将的一种尊称;在统兵作战时,将军则是指的主帅。秦汉时将军名目繁多,最尊者为大将军和骠骑将军,其次是车骑将军和卫将军,这四种名号的将军,地位相当于丞相之类的诸公;又有前将军、后将军、左将军、右将军,这四种名号的将军,相当于太常之类的诸卿。以上两类将军,均为重号将军,是皇帝的最高级武官。重号将军以外,还有许多杂号将军,或者说列将军,这些将军各有名号,诸如游击将军、骁骑将军、振威将军、扬武将军等,仅据《西汉会要》所列,名号就有百数十种。杂号将军并非常设官职,多为临时设置,事毕即罢。将军以下的中级武官就是校尉和都尉,亦各有名号。自大将军至校尉、都尉,这些众多的武官,自然并非都是中朝官,但如加侍中或给事中的头衔,就可以列入中朝官系统。自武帝以来,重号将军往往“领尚书事”,执掌朝权。例如大将军霍光领尚书事,为中朝官的首领,实际权力在丞相之上。

  2.尚书。尚书即掌书,原是君主身边主管文书的小吏。秦制,尚书属少府,并且有尚书令、尚书仆射、尚书丞以及左右曹诸吏,已初步形成自己的办事机构。武帝为了削夺相权,强化君权,就更多地利用尚书办事,并任用宦官为尚书,名曰中书或中尚书,若用宦官为令,即曰中书令。尚书既是皇帝近侍,办事职能又日益增多,所以地位渐重,这是尚书职能转变的开始。元帝时,中书令石显专权,进一步加大了尚书职权。成帝时建三公官,以前由丞相总理政务的朝廷,一变而为司徒、司马、司空三公分权的朝廷,权力三分,三公互不统辖,实际是总归于皇帝,皇帝就委政于尚书,尚书职权陡然扩大,名额也随之增多,除令与仆射外,有五尚书分曹治事:常侍尚书主丞相御史事;二千石尚书主刺史二千石事;户曹尚书主庶人上书事;主客尚书主外国事;三公曹主断狱事。这时的尚书,尽管职权范围很广,但实权仍不算太大,尚书基本上是作为中朝的一个政务办事机构,起上传下达的作用,真正的权力,基本控制在皇帝及其委任的权臣手中。到东汉,尚书正式成为总理国家政务的中枢。东汉虽也有一个以三公为首、诸卿分职的朝廷,但实际上国家大权完全集中于宫廷,即集中于尚书机构。尚书虽仍然“文属少府”,但威权与日俱增,实际已从朝廷中分离出来,一变而为直属皇帝的尚书台。因为台在禁中,又称中台,凡尚书均称为台官。尚书台既是皇帝实行独裁政治,高踞于朝廷之上的御用机关,又是当时国家的最高权力机关。尚书不仅参与国家机密,起决策作用,而且出纳王命,发号施令,诸如选举、任用、考课、弹劾、诛赏、治狱等大权,无所不总,包揽一切。这时的尚书机构,规模又进一步扩大,令与仆射之下有左、右丞,诸曹尚书之下各有侍郎与令史。尚书台俨然成了朝廷中的一个小朝廷,台官则成为一种凌驾于百官的特权集团。

  3.侍中、给事中等加官。加官就是加授一种官职,更亲近于皇帝,享受优宠待遇或特殊权力。《汉书·百官公卿表》在叙述朝廷官职之后曰:侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍,皆加官。所加或列侯、将军、卿、大夫、将、都尉、尚书、太医、太官令至郎中,亡员,多至数十人。侍中、中常侍得入禁中,诸曹受尚书事,诸吏得学法,散骑骑并乘舆车。给事中亦加官,所加或大夫、博士、议郎,掌顾问应对,位次中常侍。中黄门有给事黄门,位从将、大夫。皆秦制。

  这段概述简明扼要,但失之笼统,不过从侍中、中常侍、给事中等名号来看,加官都是接近皇帝的。这些加官在政治上乃至生活上侍从或者常侍皇帝,或给事殿中,或出入禁中,加这些官号的官吏,当然就属于中朝之官了。所以《汉书·刘辅传》注引孟康曰:“中朝,内朝也。大司马、左右前后将军、侍中、常侍、散骑,诸吏,为中朝,丞相以下至六百石为外朝也。”如果再加上左右曹、给事中等,那么以上加官就是中朝的主要成员。加官大体可以分成几类:一类是得出入禁中的,如侍中、中常侍。侍中,西汉作为加官,东汉则成实职,其职是入侍天子,分掌乘舆服物,并賛导众事,顾问应对;常侍即经常侍从,冠以中字,指宦官任常侍,中常侍侍候皇帝,西汉时亦作为加官之号,而东汉转为实职。一类是天子的亲近执事之官,如诸吏、左右曹、散骑等。诸吏、左右曹原指皇亲左右近臣,武帝时变为加官,加此官者,地位即有变化,成为枢机重臣,或受尚书事,或得以举法案劾,东汉以后这类加官已不见记载。散骑是骑而散从,没有常职,皇帝赏识,即加此号,得以重用,东汉时演变为散骑常侍。给事黄门给事于黄闼之内,即服务于禁门之内,加此号者,亦属亲近之人。还有一类是备顾问应对之官,如给事中。给事中即给事于殿中,此职所加多大夫、博士、议郎或名儒重臣。东汉以后的给事中,其性质已和西汉的加官不同。

   宫官

  1.太子官。秦汉封建专制时代,皇太子是国家的储君,皇帝的继承人,为了保障皇位一姓继承,同时又避免同姓争夺皇位,秦汉时代确立了嫡长子继承制度。为了确保皇位传与皇太子,特为太子设立一套官职。太子官的最高官职是太子太傅和太子少傅。太子太傅和太子少傅的级别相当于诸卿,名义上是太子的老师,实际上除教授太子,还主管太子家政。太子太傅职掌辅导太子,太子少傅以辅导太子为职,并悉主太子官属。这些官属有:太子率更令,职似光禄,主庶子、舍人更直;太子庶子、太子舍人,职似三署郎,主更直宿卫;太子家令,职似司农、少府,主仓谷饮食;太子仓令,主仓谷;太子食官令,主饮食;太子仆、太子厩长,主车马;太子门大夫,职比郎将;太子中庶子,职如侍中;太子洗马,职如谒者,太子出,则当直者在前导威仪;太子中盾,主周卫徼循;太子卫率,主门卫士。西汉时太子尚置有詹事一职,略低于诸卿,东汉省。

  2.皇后官。秦汉时代,封建贵族大多一夫多妻。皇帝之妻更是多得难以计数。在这种情况下,如果宫教不修,后妃之制不定,就难于确定皇位继承权。为确保嫡长子继承制的实行,皇后称为中宫,也有一套行政机构。西汉时期,皇后卿有詹事(又名中少府)、将行(更名大长秋)、中太仆、中宫卫尉。皇后卿级别略低于诸卿。詹事即管家,有丞佐之,属官有:中长秋,关通内外;私府令,主中藏币帛诸物;永巷令,主宫人;仓令,主仓谷;厩令;主车马;祠令,主祠祀;食官令,主饮食。大长秋,掌奉宣中宫命,凡给赐宗亲当谒见者关通之,中宫出则从,有丞佐之,属官皆为宦者,有:中宫仆,主驭;中宫谒者令,主报中章;中宫尚书,主中文书;中宫私府令,主中宫私府物藏;中宫永巷令,主宫人;中宫黄门冗从仆射,主黄门冗从;中宫署令,主中宫请署天子数;中宫药长,主医药;中太仆,掌舆马;中宫卫尉,掌宫门卫屯兵。东汉时期,中宫三卿皆省,高级官吏唯留大长秋一人,故以上属官均统于大长秋。

  以上公、卿、中朝官、官官四类官员,皆为朝官。四类朝官,上有皇帝,下有佐属,构成秦汉的封建朝廷。从级别上看,公、卿以及宫官中的太子卿和皇后卿大体都在二千石(相当于郡守)或二千石以上,中朝官中则级别不等,高者二千石以上,低者六百石左右。这四类官员的属官,级别也不等,高者有两千石者,低者数百石,但多数为六百石(相当于县令)以上。按汉法规定,六百石以上可以参与朝会,也就是说,正常情况下,上述公、卿、中朝官、宫官及其属吏,基本上都可以有资格参与朝会。既可参与朝会,就具有议论国政的权力。但多数廷议,参加者都是二千石以上的高级大员。而且各个时期的情况不尽相同,官职有改异,权力有转移,职掌有分合,故不可一概而论。总的原则是皇帝力图把权力集中于一人之手。

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