《中国通史》

第四卷 中古时代·秦汉时期(上册)·第二节 任用制度

  
第二节 任用制度

  秦汉任用官吏制度和选官制度一样,都是封建官吏制度下的产物。随着官吏制度的出现,秦汉时期任用官吏制度已经独立成为一种人事制度。秦汉时期官吏的任用称之为拜,或称之为除。拜除之权,特别是高级官吏的拜除权是属于皇帝的。这从秦始皇以前就已经开始,如秦昭王拜范雎为客卿,后又拜为丞相。又如秦始皇时拜李斯为长史,拜蒙恬为内史等,均史有明文。汉代,地方官吏秩过百石者皆由朝廷任命,实即皇帝任命,故有所谓“命卿”之称。事实上由于官吏越来越多,皇帝不可能一一亲自拜除,而不得不假他人之手,所以汉代上自丞相,下至九卿,皆有拜除之权。先是二百石至四百石由丞相调除,六百石以上由尚书调拜迁,都是由皇帝最后决定。以后,则二千石的地方官选任也归三府,三公府所属东曹即主二千石长吏迁除。

   任用方式

  1.真和守。真即真除实授,一般不用这个“真”字,只是在与守相对时才用。守为试署性质,一般是试守一岁,即试用期一年,称职者即可为真。试守期间如不称职,则或他调、左转或罢归原职。两汉时,无论文官或武官,朝官或地方官,均有试守之制。但也有因受到皇帝的宠幸,不经过试用期,初拜即为真者,那是对制度的破坏,并非常规。一般来说,京辅主官,尤其是京兆尹比较难当,不但要经过试守,而且称真之后也鲜有长任者。《汉书·张敞传》说:郡国二千石以高第入守,及为真,久者不过三二年,近者数月一岁,毁伤失名,以罪过罢。

  宣帝时,颍川太守黄霸以治绩天下第一入守京兆尹,仅守数月,连试用期都不满,就因不称职罢归颍川。可见任京兆尹之不易。另外,守又有兼、摄之意。有既已居官,又有守职,或复再行他事者,如王尊“为谏大夫,守京辅都尉,行京兆尹事”①。这里的所谓守即为兼官性质。

  2.假。假为摄事之意,非真假之假,如项羽为假上将军、王莽称假皇帝,言摄最为明显。《陔余丛考》卷二六说:“秦汉时官吏摄事者皆曰假,盖言借也。”秦汉时以假任者甚多,如始皇十六年(公元前231年)有南阳假守腾②,汉高帝二年(公元前205年)拜曹参为假左丞相①,东汉明帝永平十六年(公元73年)以班超为假司马②等等。上至丞相,下至军侯丞,均有以假为称者,皆为摄事之官。

  3.平。平是平决的意思,《后汉书·梁冀传》注云:“平,谓平议也。”汉代之平,多用之于廷尉和尚书。其用于尚书者,皆以本官而平决尚书事。如于定国“为光禄大夫平尚书事”③。梁冀为大将军,“十日一入平尚书事”④。平在这里可谓一种职权,在职官吏能够得到平尚书事的职权,当然是得到了朝廷的重用。朝廷以平的方式任用在职官吏,不用更动受任用者的原职,权力可以随时放出,随时收回,比较方便。

  4.领。领为兼领之意,即已有主官主职,又领他官他职而不居其位者,则谓之领。西汉如桑弘羊为治粟都尉领大农⑤,钟元为尚书令领廷尉⑥;东汉如王丹领左冯翊⑦,盖勋领汉阳太守⑧等。从东汉情况看,领又有暂守之意。领或以领护、领校为称,如冯参为谏大夫领护左冯翊都水⑨,袁樊领校巴郡太守⑩,亦均为暂时署守之意。在领的任用方式中,汉史上引人注目者是“领尚书事”。武帝以后,以大司马大将军、车骑将军、卫将军、左将军、前将军、光禄大夫等官而领尚书事者颇多。此种领尚书事,往往即代理皇帝职务,如霍光以大司马大将军领尚书事,“政事壹决于光”。可见领尚书事者权力之重。

  5.视。一般居官治事为视事。但视在汉代则为任用官吏的一种方式。视,与平、领近似,也有兼官的意思。如《汉书·薛宣传》载薛宣“复爵高阳侯,加宠特进,位次师安昌侯,给事中,视尚书事”。即为兼职之意。不过,视尚书事并不多见,与平、领均为不定的名称。

  6.录。录的名称始于东汉,仅限于尚书事。录有参决、总领之意,《后汉书·殇帝纪》云:“参录尚书事,百官总已以听。”东汉的录尚书事,其权位较西汉为重。西汉时中朝官多可平、领尚书事,东汉则渐以太傅、太尉兼任此职,并逐渐单用录名。录尚书事最初也只是兼官性质,以后则渐变为一种实职官。

  7.兼。兼是以本官而兼任其他官职。早在秦武王时,即有兼官之制。两汉兼官,或以武官兼文官,如将军兼水衡都尉;或以文官兼武官,如司空兼车骑将军;也有以文官兼文官者,如以此县令而兼彼县令。兼官对于官吏任用来说,多了一层职权。但以武兼文或以文兼武,容易破坏行政系统,或造成权力过重,或顾此失彼,故秦汉很少实行兼官制度。

  8.行。行是官缺未补,暂由他官摄行之意。两汉时,有以低级官吏摄行高一级官吏职务者,如司直行大司徒事,卫尉行太尉事;有以同级官吏互相摄行者,如少府行大鸿胪事;有以高级官吏摄行低级官吏之事者,如廷尉行丞相长史事;有以文官行武官事者或武官行文官事者。摄行制度较为普遍,这是在遇有官缺,而一时无适当人选补缺时所采取的一种临时任用方式。

  9.督。督是由朝廷派员监督地方的任用方式。督多为军事上的需要而设,并且属于一种临时差遣性质。如豫章“寇’起,朝廷“遣谒者马睦督荆州刺史刘度击之。”①汉以后,有所谓都督、督军、总督等名称,其制盖渊源于此。

  10.待诏。待诏即等待皇帝诏命的意思,类似一种候补官员。秦时已有待诏之制,叔孙通即为“待诏博士”。汉承秦制,待诏多出于上书求试,或出于皇帝的征召,是当时一种特殊的仕途。在没有正式委任官职以前,由皇帝临时指定待诏官署,等待诏命,故曰待诏。待诏的地点并不固定,一般多待诏于公车署,称为公车待诏;比较受朝廷优待者,则待诏于金马门或宦者署;个别特受优待者,甚至待诏于宫殿之中。凡待诏人员大都有所专长,或善医,或善琴,或怀治国之术。因待诏非实职,故无正式俸禄,但有一定生活补贴。据《汉书·东方朔传》所载,公车待诏的补贴为“一囊粟、钱二百四十”,待遇是比较低的。金马门和殿内待诏的待遇要高一些。因待诏地点不同,故待遇也有差异。这种以待诏方式对待人才的措施,对于朝廷广罗英才起了很大作用。尤其在西汉,许多能人奇士都出于待诏之中。

  11.加官和散官。在《朝廷、郡县和封国》一章中,对于加官和散官已经作为官职进行了叙述,但加官和散官作为官吏的任用方式,还有必要再加说明。加官为本职外的一种虚衔,虽为虚衔,但由于一旦加官之后便可出入宫禁,侍从皇帝左右,权力很大。另外特进、奉朝请等也属加官性质,有此加衔,虽免官或退休之后,仍可参与朝廷大政。加官从人事任用上来说无疑是给予官吏本职以外的特殊权力。散官为无印绶、不治事之官,虽不治事,但或侍从传达,或议论参谋,可起拾遗补缺,匡正过失之功。其在朝廷者如大夫、博士、议郎等,多参与国家大政谋议与朝廷宗庙礼仪;其在地方者如祭酒、从掾位、从史位、待事掾、待事史等,或为地方主吏辅佐,或可调剂地方官吏余缺。散官从人事任用上来说是授予官吏闲职,使其摆脱繁杂政务,以发挥其才智和作用。加官和散官的任用方式都属一种灵活的用人方式,两汉许多脱颖而出的名臣就是出自加官和散官。当然,关系到国家兴衰的用人问题的关键,主要不在于任用方式,而在于任人唯贤。

   任用法规

  1.关于王国官、地方官的任用。自西汉初年起,朝廷为了从政治上削弱诸侯王国,对王国官吏的任用便常常采取限制与裁抑的政策,凡是二千石官,都要由汉朝廷任命。吴楚七国乱后,王国官吏一律由朝廷代置,诸侯王无权过问。武帝时又作左官律,设附益法,以限制诸侯王网罗人才,防止他们从事非法活动。依据这些政策的精神,汉朝廷在任用王国官吏时颇多限制。如龚胜“以王国人不得宿卫补吏”①。彭宣任廷尉,“以王国人出为太原太守”;后任左将军,“有司数奏言诸侯国人不得宿卫,将军不宜典兵马,处大位”②。由于王国与朝廷的对立,故朝廷任用王国人特别谨慎,并加以限制。

  对于地方官的任用,主要是对籍贯的限制。武帝以前尚没有这种限制,武帝中叶以后,地方长官明显地要回避本籍,虽无明令规定,事实上则是不用本籍人。刺史不用本州人;守相不用本郡人;县令长、丞尉不但不用本县人,且不用本郡人。不过西汉时司隶校尉、京兆尹、长安令、丞尉不在此限。郡县之属官佐吏除三辅外,则一律用本籍人,用外籍人即为破例。还有,郡督邮用本郡人,而不用所督诸县之人;州之部郡从事亦用本州人,而不用所部之郡人。东汉时,对地方长官的籍贯限制更严,京畿也不例外,一律不用本籍人。甚至婚姻之家及两州人士不得对相监临,即两州人士有婚姻者,则其家人不得交互为官;甲州有人在乙州做官者,则乙州人不得在甲州做官。此种限制以后又发展为“三互法”:甲州人在乙州为官,同时乙州人在丙州为官,则丙州人不但不能到乙州为官,也不能到甲州为官;三州婚姻之家也是如此。例如史弼是陈留考城人,其妻是山阳巨野人,朝廷任他为山阳太守,他以三互法为由,转拜为平原相。

  限制地方官籍贯的目的是防止地方官相互勾结庇护,以加强朝廷对地方的控制。但由于限制过严,禁忌繁密,致使选用困难,所以有的地方官久缺不补。东汉这种对地方官任用的限制,目的与西汉对王国官的限制相同,但由于历史条件不同,西汉是成功的,而东汉则是失败的。东汉后期尾大不掉之势已经形成,虽有严密的限制,也无法改变地方割据的局面。

  2.关于宗室、外戚、宦官的任用。由于宗室、外戚、宦官和皇帝的关系特殊,往往对政权有很大影响。皇帝为了防止大权旁落,对于这三种人,在任用方面有时也有意识地加以适当限制。例如刘歆“为河内太守,以宗室不宜典三河,徙守五原”①。汉代称河东、河内、河南三郡为三河。三河为天下重地,为防止宗室觊觎帝位,故规定“宗室不宜典三河”。这是对宗室的限制。《汉书·冯野王传》载有司奏云:“王舅不宜备九卿。”《后汉书·明帝纪》载建武制度曰:“后宫之家不得封侯与政。”这是对外戚的限制。《后汉书·冯绲传》载:“旧典,中官子弟不得为牧人职。”又《杨秉传》载:“旧典,中臣子弟不居位秉势。”这是对宦官的限制。两汉虽然对以上三种人的任用作出了一些法规上的限制,但法规并不能贯彻到底,又由于他们始终麇集于皇帝周围,皇帝和他们无法脱离关系,防此失彼,防不胜防。故宗室权落,外戚兴起;外戚势衰,而宦官又盛。这是君主专制制度本身无法克服的弊病。

  3.关于财产、职业、身份、学历、年龄等方面的规定。秦朝即把财产作为择吏的一个条件,名将韩信少时不能为吏,就是由于家贫。西汉初年,有关于资算得官的规定。资算,就是按照财产多少交纳算赋,即财产税。汉代家资每万钱,算赋一百二十文,为一算。据《汉书·景帝纪》载,景帝后元二年(公元前142年)以前,“算十以上乃得官”;后元二年以后,“算四得官”。每算计家财万钱,算四为四万钱,算十为十万钱。十万家资,便是中产之家,即中等地主;四万家资,也不失为小地主。无论算十得官还是算四得官,都说明汉初只有地主阶级才能做官。西汉时张释之、司马相如均以訾(资)为郎,即是靠资算得官。直到东汉安帝时,王溥“家贫不得仕”②,做官仍有财产方面的限制。

  职业方面,主要是对商贾做官的限制。汉初从高帝起,法令即禁止商人入仕。武帝时起用盐铁商主持铁盐专卖,禁商为吏的法令一度松弛。但到哀帝时又重申了“贾人不得为吏”①。又武帝时的“巫蛊之祸”以后,朝廷对巫家为吏也有所限制。

  在身份方面,秦律明确规定,不得任“废官”为吏,不许任罪犯为佐、史等。汉代沿袭这类规定,对臧吏及其子孙做官都有严格限制,而且犯法者的亲属也不得在宫中任职。又文帝时,曾有禁止赘婿为吏的规定。这些,都是对于官吏任用中身份方面的限制。

  学历和年龄方面,在不同时期和不同情况下也有许多具体限制。学历方面,如汉初萧何草律曰:“学童能讽书九千字以上,乃得为史。”②武帝时博士弟子“能通一艺以上”方可补吏。又两汉四科取士之一为“学通行修,经中博士”。都是对学历的要求。年龄方面,秦代规定,新傅籍的青年人不可担任官府的佐史,只许任用壮年以上的人③。又如西汉武帝时,博士弟子限年十八以上;东汉质帝时,明经、博士限年五十以上④。这些都是关于年龄方面的限制。

  4.关于官吏的任用期限。一般说来,秦汉官吏的任用在时间上没有限制。有的任职时间较长,有的任职时间很短。时间长者或达二三十年,时间短者仅数月而罢。没有任用期的限制,更非终身制。在职官吏按照当时的规定接受督察和考课,治绩好者继续保持原职或向上升迁,治绩恶劣或有过失者则降职或罢官。在秦汉时期的官场中,政治人物出出进进,或起家而为二千石,或由卿相而一朝变为布衣,宦海沉浮,司空见惯。当时的官吏都非常了解并比较适应这种入仕情况,所以大体都是能上能下,一旦罢官为民,或隐居不仕,或重操旧业,并不以罢官为意,而当时的社会观念也习以为常,并不大惊小怪。官吏的任职既然没有时间保障和终身保障想继续任职就得称职,要想高升就得做出成绩,这就会促使官吏在其任职期间奋发努力。秦汉官吏的任用虽无期限,但从两汉情况看,朝廷多重久任之制。官吏久任,固然有一定好处,因为熟悉情况,便于治理;但弊多于利,任职过久,主官与属官容易结成私恩关系,地方官与地方势力容易勾结起来,形成盘根错节的关系网,他们垄断政权,构成和朝廷对抗的力量。汉末割据纷争的局势,与此有很大关系。

  

  ①《汉书·王尊传》。

  ②《史记·秦始皇本纪》。

  ①《汉书·曹参传》。

  ②《后汉书·班超传》。

  ③《汉书·于定国传》。

  ④《后汉书·梁冀传》。

  ⑤《汉书·食货志》。

  ⑥《汉书·何并传》。

  ⑦《后汉书·王丹传》。

  ⑧《后汉书·盖勋传》。

  ⑨《汉书·冯参传》。

  ⑩《隶释·巴郡太守樊敏碑》。

  ①《后汉书·度尚传》。

  ①《汉书·龚胜传》。

  ②《汉书·彭宣传》。

  ①《汉书·刘歆传》。

  ②王嘉:《拾遗记》。

  ①《汉书·哀帝纪》。

  ②《汉书·艺文志》。

  ③《睡虎地秦墓竹简·内史杂》。

  ④《后汉书·质帝纪》。

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