《中国通史》

第四卷 中古时代·秦汉时期(上册)·第三节 考核制度

  
第三节 考核制度

  《韩非子·外储说》右下说:“明主治吏不治民。”这是治国经验的历史总结。只要把官吏治好,民的问题就好办;治不好官吏,国家绝不会兴旺发达。所谓“治吏”,关键在于考核严明以及赏罚公平。秦汉时期,对于“治吏”比较重视,主要是通过上计来考察官吏。

   上计与考课

  战国时各国所推行的上计与考课,就是对官吏的考核制度。这种考核制度在秦汉渐趋完备。秦的上计,一年一次。上计不仅要将地方上各方面的情况登记造册,而且还要将有关物品一并送上,在史书中称之为“与计偕”,即与上计簿使偕同前往。汉代的上计考课,大体上承袭秦制。每年年终由郡国上计吏携带计簿(书面汇报)到京师上计(汇报),这叫常课。三年一考察治状,叫大课。汉代的考课制度,大体说来,有两个系统。一是公卿守相或各部门主官各课其掾属,这是上下级系统。如公府掾属、诸卿属官、守相掾史,均须依其职务由主官加以考核,按其能力高低和功劳大小,作为迁降赏罚的依据。至于无具体职务的散官,则另立条格,加以考核或考试,光禄勋岁以四行科第郎官即属此类考核。一是朝廷课郡,郡课县,这是从朝廷到地方的系统。下面即着重叙述这一系统的考课。

  1.朝廷对郡国的考课。由于上计考课事关国家大政,故汉朝廷对此非常重视,皇帝不仅往往亲自主持其事,有时行幸郡国,也常就地上计。然而,朝廷负责上计的常设机关是丞相、御史二府。丞相主要负责课殿最(上功曰最,下功曰殿)上闻,御史大夫主要负责按察虚实真伪,二府相辅为用。丞相、御史大夫亲自主持上计,具体事务则另委派官吏专管,如汉初萧何为相国时,张苍曾以列侯居相府,领主郡国上计之事,故称为计相。东汉以三公分掌丞相之职,所以郡国上计亦由三公分管。据《后汉书·百官志》所载,太尉掌四方兵事功课,司徒掌四方民事功课,司空掌四方水土功课,皆于岁尽奏其殿最而行赏罚。但在实际上,自西汉末叶以至东汉,上计考课的实权即逐渐转归尚书。尤其是东汉,正如蔡质《汉仪》所说尚书“典天下岁尽集课事”,上计考课的实际权力已经完全掌握在尚书台。

  此外,州刺史一方面接受朝廷御史中丞的督课,一方面在巡行郡国时代表朝廷刺察守相,岁尽诣京师奏事,而其时正当郡国上计之时,故其奏事对于考课郡国上计有很大作用,借此可以甄别计簿的虚实真伪。东汉以来,刺史渐由监察官变为地方最高行政长官,州成为郡的直接上级,州之于郡也就有了考课的实际权力。

  2.郡国对属县的考课。在郡县两级制普遍实行之前,秦和战国其他国家一样,是县直接上计于朝廷的;在郡县两级制普遍实行之后,郡国守相上承朝廷考课,下则考课其属县。因郡的上计时间系在岁尽,所以郡课县的时间就必须要提前,以便汇集郡内各县情况向朝廷上计。《汉书·尹翁归传》载:“翁归治东海明察……收取人必于秋冬课吏大会中。”郡课县的通常时间是在秋冬,并且县上计时,由令、长、丞尉亲行;东汉以后令长不再亲行,改为但遣丞尉以下代行。县经过郡的考课,治绩优异可以得到升迁,如由县长升为县令。治绩列为下等,当场就要受到斥责,如茂陵令萧育会课在扶风名居第六,漆令郭舜居殿而受责,萧育为之讲情,扶风大怒曰:“君课第六,裁自脱,何暇欲为左右言!”①会后,又传萧育至后曹进行了一番复查。

  当时的朝廷主要是通过上计制度掌握全国情况,并据以考核地方官吏的政绩,因此地方上的一切情况,都属于上计内容。《后汉书·百官志》补注引胡广曰:“秋冬岁尽,各计县户口垦田,钱谷入出,盗贼多少,上其集簿。”这是上计的主要内容。其中户口最为重要,是每年都要统计上报的,而且是考察政绩的重点内容,西汉黄霸做颍川太守时,仅凭户口岁增,就课为“天下第一”。治狱情况,也是上计的重要内容之一,史书中载有许多断狱的数字,有的还相当具体,如《汉书·魏相传》:“案今年计,子弟杀父兄、妻杀夫者,凡二百二十二人。”计就是计簿,这些具体数字就是依据当年各郡国所上计簿统计出来的。

  汉代上计内容非常广泛,而且十分具体,这对于朝廷了解地方情况,考察地方官吏,不失为一项重要措施,但书面汇报,难免弄虚作假,谎报成绩,以诓骗朝廷,冒功领赏。有些地方官甚至专门选用善于作伪的属吏署为右职,编造计簿。连汉宣帝也说:“上计簿,具文而已,务为欺谩,以避其课。”①西汉末叶,考课制度逐渐废弛。元帝时,京房为整顿吏治,曾奏考功课吏法,并在魏郡局部试行,其法比较具体,可惜没有流传下来。当时,尽管京房多方努力求其实施,但在保守势力的阻挠破坏下,不但未能实行,连京房本人也不免遭杀身之祸。东汉对官吏的考核制度,大体与西汉相同,但贯彻程度,却落后于西汉。至于末年,考核制度破坏殆尽,吏治败坏到极点,东汉也就随着灭亡了。

   迁降与赏罚

  秦汉时期对官吏迁降赏罚,除皇帝或主官出于私人亲疏爱憎这类主观因素外,在通常情况下,都是以考课结果而定。考课之后,即登记在册,《汉书·薛宣传》说“考绩功课,简在两府。”简即记载劳绩的册籍。秦时计算官吏的劳绩,就已经有专门的律条。而登记劳绩的简册,就是迁降赏罚的依据。

  1.迁降及其他。

  (1)迁。一般来说,考课为“最”,或为“高第”者,均能得到升迁。迁有平迁和超迁两种情况。以考课高第,或因资历、功劳,循序而升者为“平迁”。如郑弘为淮阳相,以高第入为右扶风①,赵禹以刀笔吏积劳迁为御史②,均为平迁。至于超迁,指有特殊功绩或奇才异能被破格躐等而进者。超迁既包括越级提升,也包括提升得快。如荀爽拜为平原相,尚未行至治所,即追回迁为光禄勋,视事仅三日,又进拜为司空,自被征到登台司,一共才九十五天③。超迁能擢用优秀人才,不致使人才埋没,但使用不当,也会带来流弊。

  (2)降。考课官吏,有功则升赏,有过则降免处罚。汉代官吏除因重罪犯法被罢官削爵甚至处以死刑外,犯有小过而不宜重处者,一般仍留用而降职罚俸。降职,当时称为“左转”或“左迁”;罚俸称为“贬秩”。如平当任丞相司直,坐法,左迁朔方刺史④;黄霸守京兆尹,秩二千石,因乏军兴,连贬秩,以八百石遣返原任颍川太守⑤,均为降职处罚。

  (3)转徙。转,既非迁,也非降。因工作需要由此官改任他官,而其级秩相同者,则称为转。如南阳太守转东海相,尚书仆射转太中大夫,均为转。转是正常的职务调动,没有升降赏罚之义。徙,兼有转、迁二义,视具体情况而定。如此太守徒为彼太守,即是转义;而少傅徙为太傅,卒史徒为督邮,则是迁义,属于升迁性质。

  (4)出入。由朝廷官外调为地方官,称为“出”;由地方官内调为朝廷官,称为“入”。出和入常含有迁降或赏罚的意义。因为,入多半是外职内升;而出,则多为左迁,即使是“试其政事”,也被认为是左迁。不过,朝廷小官如郎官、公府掾属之出任地方长吏,则是一种优待,不属左迁性质。

  (5)迁补。迁补,指官吏虽无显着劳绩,但可以因资历久而补升高职。汉代官吏的迁补,亦有常例可循,如丞相例由御史大夫迁补,御史大夫则选中二千石,中二千石则选郡国守相高第,而刺史居部九岁,可举为守相。这些常例,不仅史书中多见,而且已经成为“故事”。其他迁补的常例也很多,如博士可补谏大夫,尚书秩五百石可补二千石。这些虽非两汉之制,但在某一时期已经成为惯例。《汉书·董仲舒传》所谓“累日以取贵,积久以致官”,就是指以资历久而迁补的情况。

  2.奖赏和惩罚。迁、降即含赏罚之义,但汉代对于官吏的赏罚,并不局于职务的迁降,还有其他形式。

  (1)奖赏。奖赏主要有增秩、赐爵等以及礼遇上的优待。对于治理有效的官吏,有时因高职暂无空缺可补,就采取增秩或赐爵的办法,使之继续留任原职。赐爵之法,多用于二千石守相,赐爵高者,可至关内侯。增秩、赐爵之外,还有赐金、田宅、奴婢、甲第、安车驷马、秘器、缯帛、牛酒乃至冢地等许多赏赐,或玺书褒奖等等,这些都完全依皇帝意旨而定。礼遇上的优待,方式也不拘一格。如高帝之于萧何、桓帝之于梁冀,皆赐带剑履上殿,入朝不趋①,其礼遇就很优宠。车饰冠服不同于众,或给予某种尊号,都是礼遇的优宠方式。至于每逢大典或节日的例行赏赐,性质不同,则不在此论列。(2)惩罚。秦汉之制,自丞相、诸卿以下至郡县小吏,如犯有罪过,必须按律惩罚。其科罪之律,虽不可详考,但也有许多零星记载。

  汉法除谋反以外,贪污罪最严。《汉书·薛宣传》有“十金法重”一语,师古注曰:“依当时律条,赃直十金,则至重罪。”又据《西汉会要》卷四三注引《刑法志》说:文帝十三年(公元前167年)定律曰:“吏坐受赇枉法,守县官财物而即盗之,已论,命复有笞罪者,皆弃市。”“县官”于汉史中是皇帝的代名词,指朝廷或国家。依据律文看,官吏无论是贪赃枉法,还是贪污国家财产,皆处以死刑。汉法对于犯有赃罪的官吏,毫不苟容,处分一直很严重。有时赃吏纵得免死,也要禁锢终身,甚至锢及三世,不得为官。并且对于赃吏的处分,还要连坐主管官员,主管对下属的贪赃活动,若置而不问、知情不举,一律与其同罪。

  其次,坐盗贼罪也很重。地方官境内盗贼过多,根据不同情况要受贬秩、降职、罢官处分。此外,还有坐灾害、坐刑滥、坐选举不实以及其他许多律条。例如,武帝元朔五年(公元前124年)建立太学选择首批博士弟子时,山阳侯张当居任太常,他“坐为太常择博士弟子故不以实”,同时受到除国、免职、完为城旦三种严重处罚①。

  对于官吏的惩罚,除夺爵免官、贬秩罚金以外,还有科律之刑,如杖、笞、耐、髡诸刑以至弃市、族诛,有多种刑名,皆视罪情轻重而定。但为保全大臣体面,诸卿以上的高级官吏可免捶扑之刑;如宣布死刑,则使之先期自裁。汉代有“将相不辱”、“将相不对理陈冤”的习俗,凡诏丞相诣廷尉诏狱,不论有罪与否,受诏后即须自杀,谓之“自裁”。有时皇帝并不明令处死,只是遣尚书令赐酒十石、牛一头,所赐之物即令其自杀的仪式,受赐的丞相便须自杀。

  关于赏罚的意义,东汉王符在《潜夫论·三式》中说:“法令赏罚者,诚治乱之枢机也,不可不严行也。”这无疑是对历史经验的总结。问题在于如何运用它。有功必赏,有过必罚,赏所当赏,罚所当罚,赏罚分明,这是吏治清明和国家兴旺的重要因素;反之,功不必赏,过不必罚,赏所不当赏,罚所不当罚,赏罚不明,结果必然是吏治败坏,国家衰亡。

  

  ①《汉书·萧望之传》。

  ①《汉书·宣帝纪》。

  ①《汉书·郑弘传》。

  ②《汉书·赵禹传》。

  ③《后汉书·荀淑传》。

  ④《汉书·平当传》。

  ⑤《汉书·黄霸传》。

  ①分别见《汉书·萧何传》、《后汉书·梁冀传》。

  ①参见《史记·惠景间侯者年表》、《汉书》之《景武昭宣元成哀功臣表》及《百官公卿表》。

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